Samenvattend rapport Perspectiefonderzoek Pleegzorg - Hoofdstuk 12

Is het belang van het kind van openbare orde?

epiloog

12.1. Het ontwikkelingsbelang van het kind als norm voor opvoeding en bescherming is veran-kerd in het Burgerlijk Wetboek en in het Internationaal Verdrag voor de rechten van het kind.

Is het belang van het kind van openbare orde?
Deze vraag stelde de Sr. Raadsheer bij het Hof Amsterdam, Mr.T.de Bie, bij zijn voordracht op de FJR-studiemiddag, d.d. 22-06-2023.
Zijn antwoord op deze vraag was een volmondig ‘ja’.

Immers: verwaarloosde kinderen en ontspoorde jongeren geven de samenleving veel problemen. Als ouders weinig liefde en zorg kunnen geven bij de opvoeding van hun kinderen en onvoldoende of inadequate hulp ontvangen, zullen de kinderen, eenmaal volwassen, moeite hebben om goed te functioneren in de samenleving. Als zij dan zelf kinderen krijgen, vergroot het in hun jeugd opgelopen tekort aan adequate zorg en aandacht de kans op een problematische opvoedingssituatie voor hun eigen kind. Dit blijkt uit verschillende onderzoeken.

Uit een zorgvuldig uitgevoerd onderzoek van Van der Asdonk (2020)[1] komt naar voren dat ouders met de meeste gerapporteerde jeugdtrauma’s minder baat hadden bij een gehechtheidsinterventie, de AVI, (Attachment Video-feedback Intervention) gericht op verbetering van de omgang van de ouder met zijn kind.

Het Verwey Jonker Instituut heeft in 2023 een onderzoek uitgevoerd naar de invloed op het functioneren van ouders die huiselijk geweld en mishandeling hebben ervaren in hun jeugd.[2] Een jaar lang zijn 800 gezinnen, met kinderen in de leeftijd van 3-17 jaar, gevolgd nadat zij zich hadden aangemeld bij Veilig Thuis. De invloed van huiselijk geweld blijkt van grote invloed op de aard van de relatie ouder-kind en daarmee op het functioneren van het kind, later als volwassene.[3] Bij slechts 21% is het partnergeweld en de kindermishandeling daadwerkelijk een jaar na de aanmelding en ondersteuning gestopt. Men heeft echter geen verbetering gezien in veilige hechting vannhet kind aan de ouders.

In het onderzoek: Pedagogisch Beslis-Model voor (terugplaatsing van) 66 pleegkinderen van 0-11 jaar, het PBM-terugplaatsingsondezoek, werden door de ouders regelmatig de volgende problemen in hun jeugd benoemd. [4]

De eigen jeugdtrauma’s van de ouders van de pleegkinderen.
Bij 53% van de kinderen in het PBM-onderzoek was huiselijk geweld in het gezin voorgekomen. Bij de jongste kinderen (0-2 jaar) kwam dit het meeste voor.
Bijna 85 % van de ouders van de 66 pleegkinderen hadden geen of een problematisch contact met (een van) hun eigen ouders, met uitspraken als: ‘Mijn moeder was een klotewijf’. ‘Mijn vader sloeg altijd’. ‘We werden vaak aan ons lot overgelaten.’
Bij 8 (van de 11) grootouderparen die hun – in totaal 15 kleinkinderen – als pleegkind opgenomen hadden, was de opvoedingssituatie pedagogisch onvoldoende, mede door de slechte relatie met (een van) de ouders van het pleegkind. Hierdoor werd het contact van het kind met zijn ouders bemoeilijkt, bijvoorbeeld omdat de ouder niet binnen mocht komen bij de grootouders om het kind op te halen of terug te brengen. De kinderen wilden of durfden niets te vertellen over hun bezoek aan de ouder.
Voorafgaand aan de start van het Terugplaatsingstraject met de methode van het Pedagogisch Beslis-Model liepen bij geen van de 66 pleegkinderen de bezoeken van het kind aan de ouder plezierig of zonder problemen.[5] Uit informatie van de ouders in de interviews en uit opmerkingen en het gedrag tijdens de bezoeken bleken de voornaamste redenen hiervoor te zijn: de onduidelijkheid over de betekenis van de bezoeken en de vraag over wel of geen terugplaatsing van hun kind.
Bij gezinnen die jarenlang allerlei vormen van hulp hadden ontvangen moest het kind uiteindelijk toch uit huis geplaatst worden. Een pedagogisch verantwoorde terugplaatsing bleek niet meer mogelijk.

Het is daarom zeer terecht dat G. Corstens[6], oud-president van de Hoge Raad, in het TV-programma, Buitenhof d.d. 14-05-2023, uitdrukkelijk heeft bepleit prioriteit te leggen bij preventie, het voorkomen dat jongeren criminaliseren. Hij wijst, onder meer, op het in toenemende mate optredende fenomeen van kinderen van 11 à 12 jaar die drugs rondbrengen.

Taak van de overheid

Het voorgaande betekent dat de overheid mag en moet ingrijpen met een maatregel voor kinderbescherming als het ontwikkelingsbelang van het kind wordt bedreigd. In het Burgerlijk wetboek gaat het ontwikkelingsbelang van het kind immers boven het recht van de ouder zijn kind zelf op te voeden.
In het Burgerlijk Wetboek, (art. 1: 255 en 1: 266 BW) wordt duidelijk aangegeven dat een besluit tot opheffing van een ondertoezichtstelling, (OTS) en het bepalen van gezagsbeëindiging van de ouder plaats moet vinden binnen een voor de persoon en de ontwikkeling van het kind aanvaardbare termijn. (Zie ook de uitspraak van Hof Arnhem-Leeuwarden en van het EHRM [7]. )

Ook in het IVRK, Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind[8], worden overwegingen voor beleid gegeven waarin het ontwikkelingsbelang van het kind centraal staat en eveneens de wenselijkheid van continuïteit in de opvoeding van het kind.[9] Dit houdt in dat te nemen maatregelen ten behoeve van problematische gezinssituaties, uithuisplaatsingen, bezoekregelingen en terugplaatsingen van het kind naar (een van) de ouders, het ontwikkelingsbelang van het kind ten dienste moeten staan. De rechtvaardiging van een kinderbeschermingsmaatregel, en daarmee het ingrijpen in het gezinsleven met een eventuele uithuisplaatsing gebeurt vanuit de ervaring dat de maatregel een positief effect heeft op de ontwikkeling van het kind, als de thuissituatie zijn ontwikkeling belemmert.[10]
Het ontwikkelingsbelang van het kind is in feite de toetssteen bij het nemen van beslissingen binnen de kinderbescherming.[11] Dit geldt in het bijzonder voor pleegkinderen, daar hun ontwikkeling reeds verstoord is geraakt.
Uit het PBM-onderzoek naar terugplaatsing van pleegkinderen bleek dat een tijdige uithuisplaatsing van een kind met problematisch functionerende ouders, meer kans gaf op een terugplaatsing.

Bij 10 van de 13 pedagogisch verantwoorde teruggeplaatste pleegkinderen in het PBM-terugplaatsingsonderzoek werd het kind binnen 2 jaar na de uithuisplaatsing teruggeplaatst en 2 pleegkinderen binnen 3 jaar. Bij een kind duurde het 4 jaar omdat de grootouders het kind niet wilden afstaan.

Wachten met een uithuisplaatsing tot de opvoedingssituatie thuis pedagogisch onaanvaardbaar is geworden, verdiept de problematiek van het kind, maar bemoeilijkt ook verbetering van de relatie kind-ouder.

De staatssecretaris van VWS, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, en verantwoordelijk voor Jeugd en Preventie, M. van Ooijen, legt echter geen nadruk op preventie. Op ‘lichte hulp’ [12] moet bezuinigd worden. De gemeenten moeten maatregelen nemen om de zorg voor de jeugd in te perken en zo de komende jaren honderden miljoenen te besparen. (In: NRC, d.d. 29-06-2023.)

De overheid zal daarom haar volle aandacht – met financiering – juist ook moeten gaan geven aan vroegtijdig ondersteunen van de zorg van de ouder voor het kind en het begeleiden van de ouder-kind interactie om ernstige ontwikkelingsproblematiek te voorkomen.

Het is alarmerend dat Nederland de laatste jaren slecht scoort op kinderrechten. Nederland zakte van de 3^e plaats op de KidsRights Index 10 jaar geleden naar de 37^e plaats in 2022. (Bericht van het NJi, Nederlands Jeugdinstituut, Nieuwsbrief, d.d. 20-10-2022.)

En: ‘Zoveel hulp en niets hielp… De jeugdzorg is failliet’… Een wethouder: ‘In bijna
alle gevallen in de jeugdzorg heeft het belang van het kind in het gezin niet centraal gestaan.’ A.Schreuder in NRC d.d. 6-7 juli 2024, p. 20-21.

Ontwikkelingen in de kinderbescherming sinds 1995

Sinds 1995 hebben zich drie belangrijke wijzigingen voorgedaan.

Het terugtreden van de kinderrechter als leidinggevende aan gezinsvoogden en toezichthouder op de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen (Wijziging van het Burgerlijk Wetboek in 1995).
De invoering van de Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen, Wet HKB, in 2015, waarin een aantal artikelen in het BW werden aangepast met als doel: Het centraal stellen van het ontwikkelingsbelang van het kind bij beslissingen door de kinderrechter en op deze wijze een effectievere en efficiëntere jeugdbescherming mogelijk maken.
De invoering van de Jeugdwet in 2015. Deze wet betekende een ingrijpende wijziging van het gehele jeugdzorgstelsel, waaronder de kinderbescherming, jeugdreclassering en de jeugdgezondheidszorg.

12.2. Het terugtreden van de kinderrechter na 1995

Het ‘terugtreden’ van de kinderrechter heeft diepgaande invloed gehad op de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen.
Tot 1995 gaf de kinderrechter, met zijn beslissing over OTS, ondertoezichtstelling, of uithuisplaatsing, “leiding aan de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen”. Hij besliste – in overleg met de (gezins)voogd – over wel of geen uithuisplaatsing, een verlenging van de uithuisplaatsing, een bezoekregeling tussen ouder en kind en een terugplaatsing naar (een van) de ouders. Hij besliste “ambtshalve”. Ouders en pleegouders waren welkom op zijn spreekuur om problemen te bespreken en de gezinsvoogd was steun en toeverlaat van de ouders in hun relatie met de kinderrechter.
De kinderrechter wijst een GI, Gecertificeerde Instelling voor kinderbescherming, aan, die een gezinsvoogd benoemt. Vanaf 1995 is de gezinsvoogd gezagsdrager geworden die het beleid bepaalt inzake de uitvoering van de gegeven beschikking en het initiatief neemt tot verdere verzoeken aan de kinderrechter. Als ouder zal je dan je zorgen niet meer als vanzelfsprekend durven toe te vertrouwen aan de gezinsvoogd.
De toezichthoudende taak van de kinderrechter op de uitvoering van een kinderbeschermingsmaatregel is vervallen. Omdat de kinderrechter geen toezicht meer heeft op de uitvoering van de beschikking, is ook het spreekuur van de kinderrechter opgeheven.
De kinderrechter geeft dus ook geen leiding meer aan de gezinsvoogden. De functie van kinderrechter is: puur rechtspreken in kinderzaken. De kinderrechter zal altijd rekening moeten houden met het feit dat de GI, Gecertificeerde Instelling, de uitvoerder is van de kinderbeschermingsmaatregel en de zeggenschap heeft over het te voeren beleid. Wel moet de gezinsvoogd een verzoek tot verlenging van een OTS, ondertoezichtstelling, een uithuisplaatsing, een bezoekregeling tussen kind en ouder, een terugplaatsing of een gezagsbeëindiging, voorleggen aan de kinderrechter. De kinderrechter neemt het besluit over het door de gezinsvoogd ingediende verzoek, dat hij wel of niet kan inwilligen.
Pleegouders zijn pas ‘belanghebbenden’ als zij een jaar voor het kind gezorgd hebben. Vóór die periode hebben zij geen inbreng. Van der Zon benoemt dit als ‘zorgelijk’, daar een kind ook reeds in zijn eerste levensjaar een gehechtheidsrelatie met zijn pleegouders kan hebben opgebouwd.[13]
De toetsende taak van de Raad voor de Kinderbescherming is, na overwegingen, in het wetsontwerp toch niet aangescherpt. [14]

De Jeugdautoriteit, JA, schrijft d.d. 20-06–2023 aan de Staatssecretaris van VWS, M. van Ooijen, dat de beoogde toekomstige uitvoerder van het toezicht op de jeugdzorg, de NZA, Nederlandse Zorgautoriteit, jaarlijks een “Stand van de Zorg” zal uitbrengen. Deze beschouwing zal onafhankelijk zijn. NZA zal een onafhankelijke beschouwing uitbrengen. De verkregen inzichten (door JA) sluiten goed aan bij de probleem-analyse die onder de Hervormingsagenda ligt.[15]

Het rouleersysteem: verzwakking van de positie van de kinderrechter

Een consequentie van de veranderde rol van kinderrechters is dat zij organisatorisch niet meer worden gezien als specialisten, maar als gewone rechters, die iedere 3 à 4 jaar jaar overstappen (rouleren) naar een ander rechtsgebied. De beslissingen van de kinderrechter blijven echter diep ingrijpen in het gezinsleven van het kind.
Op basis van een onderzoek door de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) bepaalt de kinderrechter of een kinderbeschermingsmaatregel nodig is. Als de kinderrechter uit de rapportage van de RvdK concludeert dat de opvoedingssituatie bij de ouders de ontwikkeling van het kind belemmert, dan kan hij het recht van de ouder zijn kind op te voeden inperken middels een OTS, ondertoezichtstelling, en benoeming van een GI, Gecertificeerde Instelling voor Kinderbescherming.

De kinderrechter heeft kennis en expertise nodig over de voorwaarden waaronder een kind zich kan ontwikkelen om, bijvoorbeeld, bij een verzoek tot verlenging van de OTS of een uithuisplaatsing, te kunnen beoordelen of uit rapportages blijkt dat door de gegeven ondersteuning het ontwikkelingsbelang van het kind door de ouder voldoende wordt behartigd. Door het huidige rouleersysteem bij de rechterlijke macht heeft een kinderrechter echter te weinig gelegenheid om voldoende kennis en expertise op te bouwen. Emotionele en pedagogische verwaarlozing van het kind door de ouder zal onderkend moeten worden aan de hand van de rapportages en observaties van de hulpverleners. Als weinig informatie is gegeven, kan de kinderrechter uitgebreide rapportage vragen. Om bij de jaarlijks benodigde beschikking te kunnen bepalen of een verlenging, een verkorting of opheffing van een ondertoezichtstelling nodig is, zal uit de rapportages duidelijk moeten zijn of geboden ondersteuning de aard van de relatie van het kind met zijn ouders heeft verbeterd en de ontwikkeling van het kind vooruit is gegaan. Zo de ontwikkeling van het kind niet dan nauwelijks is verbeterd, kan de beschikking van de kinderrechter een uithuis- en pleeggezinplaatsing inhouden met een bezoekregeling met de ouder.

Door het rouleersysteem, waarbij een kinderrechter slechts 3 à 4 jaar aangesteld blijft, is het echter moeilijk – en ook minder aantrekkelijk – om expertise op te bouwen over de ontwikkeling van het kind en over omstandigheden waarbinnen ontwikkeling van het kind mogelijk is. Om te kunnen bepalen of een uithuis- en pleeggezinplaatsing, of, na een uithuisplaatsing, te bepalen of een terugplaatsing in het ontwikkelingsbelang van het kind zal zijn, is kennis over de voorwaarden waaronder een kind zich adequaat kan ontwikkelen zeer nodig, omdat het recht van de ouder zijn kind op te voeden niet inhoudt dat de ouder het kind ook daadwerkelijk kan opvoeden.
De kinderrechter kan naast de rapportage van de gezinsvoogd rapportages vragen van de Pleegzorgaanbieder en de pleegouders tijdens de zitting horen.

Echter, de pleegzorgaanbieder is niet altijd aanwezig op een zitting en ook is een rapportage niet altijd ingediend. De reden hiervoor is dat de Pleegzorgaanbieder geen zeggenschap heeft in het beleid van de gezinsvoogd en men een afwijkende mening niet altijd naar voren wil brengen om de werkrelatie met de GI niet te verstoren.

De kinderrechter is een ‘specifieke’ rechter[16]

De kinderbescherming is een specifieke rechtsvorm. Het kind wordt beschermd – niet veroordeeld of vrijgesproken. Het doel van de kinderbescherming is: het behartigen van ontwikkelingsbelang van het kind. De kinderbescherming biedt een kader waarbinnen maatregelen voor hulp en ondersteuning van kind en gezin gegeven moeten worden. De te bieden steun is niet vrijblijvend, waardoor het kind daadwerkelijk geholpen kan worden, ook als de ouder het daar niet mee eens is.

Een langer zittende kinderrechter kan op basis van het effect van zijn voorgaande beschikkingen ‘het oog houden’ op het kind en zijn beleid ten aanzien van het kind middels nieuwe beschikkingen zo nodig bijstellen. Dit kán inhouden: een uithuisplaatsing zonder dat de gezinsvoogd een verzoek daartoe heeft ingediend. Dit kan het geval zijn als de kinderrechter uit de rapportages onvoldoende vooruitgang in de opvoedingssituatie kan concluderen.
De kinderrechter heeft de macht om middels zijn beschikkingen het leven van het kind in goede banen te kunnen leiden. Daarmee is hij een ‘specifieke rechter’ die, middels het opleggen van een kinderbeschermingsmaatregel, voor een gedepriveerd kind de mogelijkheid kan scheppen op te groeien als een adequaat functionerende volwassene in de samenleving.

Een kinderrechter is van belang voor de toekomst van de samenleving. Door zijn beschikkingen kan hij het kind ‘een ander pad’ insturen middels de opgelegde opvoedingsondersteuning van de ouder, gericht op het verbeteren van de interactie tussen ouder en kind en de interactie van het kind met de ouder. Is te weinig verbetering merkbaar, dan kan de kinderrechter bij een (half-) jaarlijkse zitting een uit huis- en pleeggezinplaatsing opleggen.

Voetnoten:
[1] Van der Asdonk, S. (2020). Growing up safely. Attachment based interventions in child protection cases. Ridderprint BV, p. 123.
[2]    Steteke, M.; Van Loon Dikkers, L.; Lünneman, M.; Dussault, Y. & Tierolf, B. (2023). Huiselijk geweld, een hardnekkig probleem. Utrecht: Verwey Jonker Instituut. p.p. 6-10. Gemiddeld hadden de volwassenen en de kinderen te maken gehad met 2-14 verschillende hulpverleners. NB. In het PBM-onderzoek bleek eveneens het hoge aantal instanties die het gezin tot de uithuisplaatsing van het kind ondersteuning hadden gegeven. (Zie Hst. 6.)
[3]    Dergelijke berichten komen nu ook in de krant: ‘Mishandelde kinderen zelf ook vaak gewelddadig tegen hun ouders en tegen hun kinderen. Volkskrant, d.d. 19-9-2023.
[4]    Per pleegkind waren gemiddeld 200 pagina’s informatie beschikbaar: informatie van ouders en pleegouders middels interviews met de half-gestructureerde vragenlijsten (uit het PSI, Pedagogisch SignaleringsInstrumentarium, ontwikkeld door Dr.A.M.Weterings en Dr.P.M.Van den Bergh Universiteit Leiden, eind jaren negentig tot 2006), verslagen en observatielijsten van de begeleide bezoeken van het pleegkind bij de ouder thuis door de aangestelde ambulante hulpverlener, 1x per week een dag gedurende 3 à 6 maanden. Om mogelijke betrokkenheid bij ouder, kind of pleegouder te vermijden, heeft een ambulant hulpverlener die noch ouders, noch kind noch pleegouders kende, de interviews, begeleiding en en observaties uitgevoerd. Alle informatie is geanalyseerd, beschreven en gerapporteerd aan de Gecertificeerde Instellingen door A.M.Weterings, als onafhankelijke beoordelaar, vanuit het Expertisecentrum Kind in de Pleegzorg.
[5]    Dit was een niet verwacht resultaat. Zie Hoofdstuk 11. Pleegouders zijn van wezenlijk belang voor het welzijn van uithuisgeplaatste kinderen.
[6]      Corstens, G. (2021). Onze rechtsstaat. Amsterdam: Prometheus.[7]      De uitspraak van het Hof Arnhem-Leeuwarden: ECLI:GHARL:2021:6245, en uitspraken van het EHRM, Europees Hof voor de rechten van de mens.[8]      Artikelen: 3, 9, 10, 19 en 20. Art. 20 houdt, samengevat, in: De zorg kan omvatten: plaatsing in een pleeggezin. Bij het overwegen van oplossingen wordt op passende wijze rekening gehouden met de wenselijkheid van continuïteit in de opvoeding van het kind.
[9]      Ruitenberg, G.C.A.M. (2003). Het Internationaal Kinderrechtenverdrag. Amsterdam: SWP, p.p. 134-135.
[10]      Huijer, J. (2021). Legitimiteit van jeugdbescherming. In: FJR Jrg. 43, nr.1, p.1.
[11]      “Als een rechter oordeelt over enig vraagstuk inzake een opgroeiend kind… dan zal deze rechter het welzijn van het kind vooropstellen.” Artikel 1 (a) van de Kinderwet (1989), voorwoord van Ian McEwan (2014) in zijn boek: De Kinderwet. Amsterdam: De Harmonie.
[12]      Niet wordt toegelicht wat onder ‘lichte hulp’ wordt verstaan. Dit kan betekenen: hulp bij examen-stress bij het kind; of het aanbieden van een (dure) speeltuin waar begeleiding bij aanwezig is (met een inkomen van €10.000,- per maand) Het blijkt dat veel jeugdzorg-budget van de gemeenten naar lichte ambulante jeugdhulp gaat, dat in toenemende mate wordt gebruikt door gezinnen met hogere inkomens. De Boer, R. & Bruning, M.R. (2024). Jeugdhulp en jeugdbescherming: what is new? In: FJR, Jrg. 46, April 2024, nr. 4. pp. 94-103.
[13]      Van der Zon, K.A.M. (2020). Pleegrechten voor kinderen. Boomjuridisch, p. 323.
[14] Van der Zon (p. 322). Pleegouders zijn ‘belanghebbenden’ als zij meer dan een jaar voor een pleegkind hebben gezorgd. Het Blokkaderecht, dat pleegouders hadden bij een OTS, is vervallen. De Kinderrechter toetst het verzoek van de gezinsvoogd inzake over- of terug te plaatsing van het pleegkind, aan Art. 1:265i BW. De kinderrechter kan het verzoek van de gezinsvoogd afwijzen als hij het verzoek niet in het belang van het kind acht. De toetsende taak van de Raad voor de Kinderbescherming is niet aangescherpt.
Opmerking. Deze wijziging houdt een verzwakking in van de positie van de pleegouders daar de voorliggende mening bij de GI’s veelal is: ‘ouder heeft recht op zijn kind’ en ‘kind hoort bij de ouder’. Expertise van de kinderrechter op het gebied van de voorwaarden waaronder en kind zich adequaat kan ontwikkelen is daarom zeer gewenst.
Het Blokkaderecht bij een voogdijmaatregel (gezagsontheffing van de ouder) blijft gehandhaafd.
[15]      De Hervormingsagenda is in 2023, na 8 jaar nog niet vastgesteld. “VWS en VNG praten nog’. (Bericht van het NJi, d.d 11-01-2023)
[16]      Term van A.M.Weterings.