Samenvattend rapport Perspectiefonderzoek Pleegzorg - Hoofdstuk 12

Problemen bij de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen

12.1 Inleiding op de problematiek

Verwaarloosde kinderen en ontspoorde jongeren geven de samenleving veel problemen. Als zij onvoldoende of inadequate hulp en weinig liefde hebben ontvangen, zullen zij als volwassenen moeite hebben om goed te functioneren in de samenleving. Als zij dan zelf kinderen hebben, vergroot het in hun jeugd opgelopen emotionele trauma de kans op een problematische opvoedingssituatie voor hun eigen kind. Dit blijkt uit verschillende onderzoeken.

  1. Uit een zorgvuldig uitgevoerd onderzoek van Van der Asdonk (2020)[1] komt naar voren dat ouders met de meeste gerapporteerde jeugdtrauma’s minder baat hadden bij een gehechtheidsinterventie, de AVI, (Attachment Video-feedback Intervention) gericht op verbetering van de omgang van de ouder met zijn kind.
  2. Het Verwey Jonker Instituut heeft een onderzoek uitgevoerd naar de invloed op het functioneren van ouders die huiselijk geweld en mishandeling hebben ervaren in hun jeugd.[2] Een jaar lang zijn 800 gezinnen, met kinderen in de leeftijd van 3-17 jaar, gevolgd nadat zij zich hadden aangemeld bij Veilig Thuis. De invloed van huiselijk geweld blijkt van grote invloed op de aard van de relatie-ouder-kind en daarmee op het functioneren van het kind, later als volwassene.[3] Bij slechts 21% is het partnergeweld en kindermishandeling daadwerkelijk een jaar na de aanmelding gestopt. Men heeft echter geen verbetering gezien in veilige hechting aan de ouders.
  3. In het onderzoek: Pedagogisch Beslis-Model voor (terugplaatsing van) pleegkinderen van 0-11 jaar, werden door de ouders regelmatig problemen in hun jeugd benoemd. [4]

  • De eigen jeugdtrauma’s
  • Bij 53% van de kinderen in het PBM-onderzoek was huiselijk geweld in het gezin voorgekomen
  • Bijna 85 % van de ouders van de 66 pleegkinderen hadden geen of een problematisch contact met (een van) hun ouders, met uitspraken als: ‘Mijn moeder was een klote wijf’. ‘Mijn vader sloeg altijd’. ‘We werden vaak aan ons lot overgelaten’
  • Bij 8 (van de 11) grootouderparen die hun – in totaal 15 kleinkinderen – als pleegkind opgenomen hadden, was de opvoedingssituatie pedagogisch onvoldoende, m.n. vanwege de slechte relatie met (een van) de ouders van het pleegkind, waardoor contact van de ouders met het kind bemoeilijkt werd, bijvoorbeeld omdat de ouder niet binnen mocht komen bij de grootouders om het kind op te halen of terug te brengen. De kinderen wilden of durfden niets te vertellen over het bezoek aan de ouder

Vroegtijdige interventies bij opgroei- en gezinsproblemen lijken dus de aangewezen weg om veel menselijk leed en maatschappelijke schade te voorkomen of tenminste te beperken.
In het licht van het voorgaande is alarmerend dat Nederland de laatste jaren slecht scoort op kinderrechten. Nederland zakte van de 3e plaats op de KidsRights Index 10 jaar geleden naar de 37e plaats in 2022. (Bericht van het NJi, Nederlands Jeugdinstituut, Nieuwsbrief, d.d. 20-10-2022.)

Het is niet toevallig dat G. Corstens[5], oud-president van de Hoge Raad, in het TV-programma, Buitenhof d.d. 14-05-2023, uitdrukkelijk heeft bepleit prioriteit te leggen bij preventie, het voorkomen dat jongeren criminaliseren, hetgeen, onder meer, in toenemende mate duidelijk te zien is bij kinderen van 11 à 12 jaar die drugs rondbrengen.

Uit het voorgaande blijkt het maatschappelijk belang van Jeugdzorg en Kinderbescherming. Preventie van ernstige problemen – voorkomen dat de problemen toenemen – is effectiever, maar ook humaner, dan wachten met het bieden van ondersteuning tot de problemen escaleren. Preventie van het toenemen van ontwikkelingsproblemen bij het kind door hem uit huis en in een pleeggezin te plaatsen, geeft het kind meer kans op een adequate ontwikkeling dan wachten tot het kind een hechtingsstoornis en ontwikkelingsproblemen heeft gekregen, waardoor een adequate ontwikkeling, evenals een verbetering van de ouder-kind-relatie, veel minder kans maakt.

 De overheid zal daarom haar volle aandacht – met financiering – juist ook moeten gaan geven aan vroegtijdig ondersteunen van de zorg van de ouder voor het kind en van de ouder-kind interactie. Wachten met een uithuisplaatsing tot de opvoedingssituatie thuis pedagogisch onaanvaardbaar is geworden, verdiept de problematiek van het kind.

Uit het PBM-terugplaatsingsonderzoek bleek dat een tijdige uithuisplaatsing van het kind van ouders die veel problemen hadden en te weinig zorg voor het kind, meer kans gaf op een terugplaatsing dan bij de gezinnen die, vóór de uithuisplaatsing van het kind, jarenlang allerlei vormen van hulp hadden ontvangen, waarna het kind toch uit huis geplaatst moest worden. Zij bleken niet teruggeplaatst te kunnen worden.

De staatssecretaris van VWS, Jeugd en Preventie, M. van Ooijen, legt echter geen nadruk op preventie. Op ‘lichte hulp’ moet bezuinigd worden. De gemeenten moeten maatregelen nemen om de zorg voor de jeugd in te perken en zo de komende jaren honderden miljoenen te besparen. (In: NRC, d.d. 29-06-2023.)

12.2. De ontwikkelingen in de kinderbescherming sinds 1995

Drie belangrijke wijzigingen hebben zich sinds 1995 voorgedaan.

  1. Het terugtreden van de kinderrechter als leidinggevende aan en toezichthouder op de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen door wijziging van het Burgerlijk Wetboek in 1995.
  2. De invoering van de Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen, Wet HKB, in 2015, waarin een aantal artikelen in het BW werden aangepast met als doel: een effectievere en efficiëntere jeugdbescherming.
  3. De invoering van de Jeugdwet in 2015, een ingrijpende wijziging van het gehele jeugdzorgstelsel, inclusief de jeugdgezondheidszorg.

12.3 Toezicht

Toezicht op de instellingen die jeugdzorg aanbieden werd vóór 2015 uitgevoerd door de (landelijke) Inspectie Jeugd.

Bij de invoering van de Jeugdwet in 2015[6] hebben de gemeenten de taak gekregen het beleid inzake preventie, jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen (uitgeoefend door Gecertificeerde Instellingen voor Jeugdbescherming, die zelf geen hulp verlenen) en jeugdreclassering vorm te geven. (Art. 2.1.) De gemeenteraad en het college van B&W, Burgemeester en Wethouders, nemen de beslissingen betreffende de uitvoering van het in Art. 2.1. genoemde beleid. (Art. 2.2.) Zodra het college tot het oordeel komt dat een maatregel betreffende het gezag over een minderjarige overwogen moet worden, doet het college een verzoek tot onderzoek bij de Raad voor de Kinderbescherming. (Art. 2.4.)

Vraag

Het kan veel overleg en tijd vragen voordat een verzoek tot onderzoek vanuit wijkteams of Veilig Thuis het college bereikt.
Op welke gronden komt het college tot een dergelijk oordeel?

De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd heeft tot taak gekregen: het onderzoeken van de kwaliteit, in algemene zin, van de jeugdhulpaanbieders, de Gecertificeerde Instellingen, Veilig Thuis, de Raad voor de Kinderbescherming en de jeugdinrichtingen. (Art. 9.1.) .[7] Het toezicht op de naleving van het bepaalde in deze wet wordt uitgevoerd door de door Onze Ministers aangewezen ambtenaren. (Art. 9.2.) Zij zijn, bijvoorbeeld, bevoegd tot inzage in dossiers (Art. 9.2.3) of om aanwijzingen te geven (Art.9.3.)

De vraag is op basis van welke criteria en op welke wijze effectief toezicht gehouden kan worden op de grote hoeveelheid van jeugdzorgaanbieders – van 120 in 2014 gestegen tot 6000 in 2024 [8]. Deze inspectie lijkt alleen nog te reageren op door de media bekend geworden misstanden. [9]

Toezicht op de uitvoering van de Jeugdwet door gemeentes behoort niet tot de taak van deze inspectie. Toezicht op de gemeente is voorbehouden aan de gemeenteraad en het college B&W.

Reflectie

Het gebrek aan systematisch toezicht kan problemen geven bij het uitvoeren van beleid van gezinsvoogden inzake de plaatsing van een kind in een pleeggezin. Een gezinsvoogd, de gezagsdrager, bepaalt het beleid t.a.v kind, ouders en pleegouders. De Pleegzorgaanbieder en de pleegouders hebben wel inspraak in het beleid maar geen zeggenschap. Dit kan betekenen dat een gezinsvoogd een beleid voert, waar de pleegouders het niet mee eens zijn. Dit kan aan de orde zijn bij een moeilijk lopende bezoekregeling of bij een te plannen terugplaatsing. Dit kan zijn weerslag vinden in de rapportage van de GI aan de rechtbank. Het werkt ook in de hand dat een Pleegzorgaanbieder zich onthoudt van een mening en de pleegouders niet gesteund worden. Pleegouders    zijn vrijwilligers en kunnen zich door deze gang van zaken te weinig gehoord en serieus genomen voelen. Dit leidt tot het overwegen van ‘stoppen met pleegzorg.’[10]

Een vorm van toezicht op de uitvoering van de beschikkingen van de kinderrechter is niet ingesteld.

12.4. De zwakte van het drangkader

De terughoudendheid die bestaat t.a.v. het inzetten van Kinderbeschermingsmaatregelen als die vorm van hulpverlening nodig is en een eventuele uithuisplaatsing overwogen moet worden, heeft geleid tot het bedenken van het z.g. Drangkader.[11]
Het drangkader heeft echter geen enkele wettelijke basis. Een negatief effect kan zijn dat de ouder een voorgestelde vorm van adequate hulpverlening niet accepteert en een minder passende vorm van hulp wel aanneemt. Het kan ook leiden tot een onplezierige verhouding tussen hulpverlener en ouders omdat druk en dwang gehanteerd worden: ‘Als u niet… dan komt er een kinderbeschermingsmaatregel’. Dit zet de kinderbescherming in een negatief daglicht, terwijl een kinderbeschermingsmaatregel het kind juist kan beschermen tegen toename van gezinsproblemen omdat ondersteuning móet worden ingezet, een gezinsvoogd de ouders bijstaat en toezicht houdt op de voortgang. Een kinderbeschermingsmaatregel geeft meer duidelijkheid over de situatie van het kind en schept mogelijkheden tot verbetering van de opvoedingssituatie van het kind omdat de ouders ‘bij de les gehouden’ kunnen worden. Bovendien moet tenminste ieder jaar verlenging van een kinderbeschermingsmaatregel, een uithuisplaatsing of een (wijziging van) een bezoekregeling voorgelegd worden aan de kinderrechter, die op basis van rapportage van de GI een beschikking opstelt. Dat geeft ouders en pleegouders in ieder geval enige rechtszekerheid.

Binnen het drangkader kan de situatie voor kind, ouder en pleegouder lang onzeker blijven omdat alleen binnen een kinderbeschermingsmaatregel het begrip ’aanvaardbare termijn’ in verband met de ontwikkeling van het kind, gehanteerd móet worden.

De omvangrijke en langdurige ondersteuning die de gezinnen in het PBM-onderzoek blijken te hebben ontvangen vóór de uithuisplaatsing van het kind, heeft niet geleid tot het voorkomen van uithuisplaatsing, maar wel tot ernstige ontwikkelingsproblemen bij het kind.
Ondersteuning zonder gestelde grenzen is niet vanzelfsprekend effectief.

12.5. Het terugtreden van de kinderrechter na 1995

Tot 1995 gaf de kinderrechter “leiding aan de uitvoering van kinderbeschermings- maatregelen”. Hij besliste over uithuisplaatsing, een verlenging van de uithuisplaatsing, een terugplaatsing en een bezoekregeling tussen ouder en kind. Hij had echter ook het feitelijk toezicht op de uitvoering van een maatregel van kinderbescherming. Veel besliste hij “ambtshalve”. Ouders en pleegouders waren welkom op zijn spreekuur om problemen te bespreken. De gezinsvoogd was steun en toeverlaat van de ouders in hun relatie met de kinderrechter.
Vanaf 1995 is de rol van de kinderrechter beperkt tot het nemen van een beslissing inzake een verzoek van de GI, (Gecertificeerde Instelling voor Kinderbescherming), of een verzoek van de Raad voor de Kinderbescherming op basis van haar onderzoek, tot het uitspreken van een OTS, (ondertoezichtstelling), uithuisplaatsing, bezoekregeling of een gezags-beëindigende maatregel.
Na een uitspraak van de kinderrechter kan de GI de uitvoering van een beschikking naar eigen inzicht invullen, waaronder de vormgeving van een machtiging tot uithuisplaatsing.
De kinderrechter geeft ook geen leiding meer aan de gezinsvoogden. Zijn functie is: puur rechtspreken in kinderzaken. De kinderrechter zal altijd rekening moeten houden met het feit dat de GI de uitvoerder is van de kinderbeschermingsmaatregel en de zeggenschap heeft over de uitvoering.
Ook de toezichthoudende taak van de kinderrechter is vervallen. Omdat de kinderrechter geen toezicht meer heeft op de uitvoering van de uitgesproken beschikking, is ook het spreekuur van de kinderrechter opgeheven. De gezinsvoogd heeft geen ondersteunende taak meer, die de kinderrechter uitleg geeft over de problemen van de ouder met zijn kind. Hij is de gezagsdrager geworden, die beslissingen neemt over de vormgeving van hulpverlening aan het kind en aan wie je daarom als ouder je zorgen niet meer als vanzelfsprekend durft toe te vertrouwen.

12.6. Het belang van de kinderrechter

Een consequentie van de veranderende rol van de Kinderrechters is dan ook dat zij organisatorisch niet meer worden gezien als specialisten, maar als gewone rechters die iedere 3 à 4 jaar overstappen (rouleren) naar een ander rechtsgebied. Door de korte duur van de aanstelling wordt het opbouwen van expertise op het gebied van voorwaarden waaronder een kind zich adequaat kan ontwikkelen moeilijk. Het inzicht dat het kind een kans moet krijgen om een gehechtheids- en opvoedingsrelatie met een primaire verzorger (ouder of pleegouder) te ontwikkelen waardoor hij zich adequaat kan ontwikkelen ontbreekt nogal eens. Deze expertise is nodig wil een maatregel voor kinderbescherming kunnen leiden tot de benodigde verandering in de opvoedingssituatie van het bedreigde kind. Een bloedband kan een emotionele band sterk maken, met name vanuit de ouder, maar is geen voorwaarde voor het ontstaan van een gehechtheids- en opvoedingsrelatie van het kind met zijn ouder.

Rechtspraak binnen de kinderbescherming is ondanks de in 1995 ingevoerde beperkingen toch van geheel andere aard gebleven dan de andere vormen van rechtspraak. Als een kinderbeschermingsmaatregel is uitgesproken, kan de betrokkenheid van een kinderrechter jaren duren. De kinderrechter kan middels zijn beschikkingen, en, bijvoorbeeld, middels oproepen op een korte termijn van, bij voorbeeld, 3 à 6 maanden, zicht houden op de voortgang van de hulpverlening aan het gezin. In beschikkingen kan hij aangeven wat nodig is om voor het kind weer mogelijkheden te scheppen om zich te ontwikkelen, zoals expliciete ondersteuning van de ouders of door een uithuisplaatsing.

De kinderrechter heeft de macht om het leven van het kind in goede banen te leiden, ook door zijn eventuele strafrechtelijke interventies. Daarmee is hij een ‘specifieke rechter’ [12] die voor een gedepriveerd kind de mogelijkheid kan scheppen op te groeien als een adequaat functionerende volwassene in de samenleving. Een kinderrechter is van belang voor de toekomst van de samenleving. Hij kan door een beschikking het kind ‘een ander pad’ insturen. De specifieke kennis over de voorwaarden waaronder een kind zich adequaat kan ontwikkelen is hierbij nodig, waaronder het realiseren dat een bloedband op zich een verwaarlozende opvoeding niet kan compenseren.
Cruciale onderwerpen voor opvoeding zijn: kennis van de ontwikkeling van de foetus, met name inzake zijn hersenen waarvan de basis in de eerste 4 maanden wordt gevormd en dan vast ligt en de snelle ontwikkeling van het kind in de eerste 1000 dagen van zijn leven, die cruciaal zijn voor zijn verdere mogelijkheden voor ontwikkeling. Naast verwaarlozing blijkt ook huiselijk geweld een leven lang negatieve effecten te kunnen hebben op het functioneren van de mens. Te weinig zicht op de noodzaak van verandering in de interactie ouder-kind en in de interactie kind-ouder in een problematische opvoedingssituatie kan leiden tot het ten onrechte laten prevaleren van het recht van de ouder zijn kind op te voeden.
Het verwerven van deze kennis kost tijd en energie. Het rouleersysteem bij de rechterlijk macht belemmert verdieping in de voorwaarden waaronder een kind zich adequaat kan ontwikkelen, in de mogelijkheden voor verbetering van een ongunstige opvoedingssituatie en in de ernstig negatieve gevolgen van het afbreken van een gehechtheids- en opvoedingsrelatie van het pleegkind met zijn pleegouders door een pedagogisch niet verantwoorde terugplaatsing naar de ouder. Het rouleer-systeem maakt ook het benodigde zicht van de kinderrechter op de veranderingen in de opvoedingssituatie en het volgen van de ontwikkeling van het kind bijna niet mogelijk.

Voetnoten:
[1]     Van der Asdonk, S. (2020). Growing up safely. Attachment based interventions in child protection cases. Ridderprint BV, p. 123.
[2]      Steteke, M.; Van Loon Dikkers, L.; Lünneman, M.; Dussault, Y. & Tierolf, B. (2023). Huiselijk geweld, een hardnekkig probleem. Utrecht: Verwey Jonker Instituut. p.p. 6-10. Gemiddeld hadden de volwassenen en de kinderen te maken gehad met 2-14 verschillende hulpverleners. NB. In het PBM-onderzoek bleek eveneens het hoge aantal instanties die het gezin tot de uithuisplaatsing van het kind ondersteuning hadden gegeven. (Zie Hst. 6.)
[3]      Dergelijke berichten komen nu ook in de krant: ‘Mishandelde kinderen zelf ook vaak gewelddadig tegen hun ouders en tegen hun kinderen. Volkskrant, d.d. 19-9-2023.
[4]      Per pleegkind waren ongeveer 200 pagina’s beschikbaar met informatie over de pleegzorgsituatie.
[5]      Corstens, G. (2021). Onze rechtsstaat. Amsterdam: Prometheus.
[6]      De versie, geldend van 01-01-2024.
[7]      De Jeugdwet, art. 9.2. lid 1.
[8]      Spanjers, J. & Smolenaars, M. (2024): Jeugdzorg in het rood. Dossier Follow The Money, d.d. 7-2-2024.
[9]      Zie bijvoorbeeld de in de door de media (niet de inspectie) aan het licht gekomen wantoestanden, zoals de vele – eerder genoemde – uitgebreide onderzoeken door Follow the Money of het onderzoek van Omroep Gelderland bij de Glind (2024) en de misstanden bij Zikos (2024). Op de vrijgevestigde Gezinshuizen is nauwelijks tot geen toezicht.
[10]      Van den Bergh, P.M. (2013). Pleegouders, een investering waard. Een onderzoek naar de redenen voor beëindiging van het pleegouderschap. Amsterdam: Dickhoff Design.
[11]      Verkroost, D.S. (2023) Jeugdhulpverlening ‘met zachte drang’. In: Tijdschrift FJR. Jrg.45, nr. 6 , Juni 2023, pp.156-163.
[12]      Term van A.M.Weterings.