Samenvattend Rapport Perspectiefonderzoek Pleegzorg

Hoofdstuk 12 - Deel 3 van 3

12.5. Invoering van de Wet HKB, Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen

De wet HKB uit 2015 behelst een wijziging van het Burgerlijk Wetboek. Deze wet heeft een wezenlijke verandering mogelijk gemaakt in het denken over de positie van de ouder, de positie van het kind en de positie ten opzichte van elkaar. De wet HKB stelt in de artikelen 1.255 en 1: 266 BW dat de persoon en het ontwikkelingsbelang van het kind behartigd moeten worden. De ouder heeft de plicht om dit belang ook te behartigen. Het recht van de ouder en zijn gezag over het kind, is hieraan ondergeschikt. Het gezag van de ouder kan beperkt worden als de ouder niet binnen een voor de persoon en de ontwikkeling van het kind adequate termijn de zorg voor het kind op zich kan nemen.
Art. 1: 255 BW gaat bij het uitspreken van een ondertoezichtstelling (OTS) uit van de verwachting dat de ouder weer in staat zal zijn de verantwoordelijkheid voor de zorg en opvoeding van het kind te dragen op een voor de persoon en ontwikkeling van dit kind aanvaardbare termijn. De ‘aanvaardbare termijn’ begint te lopen direct na een uithuisplaatsing. [34] Een jarenlange OTS was niet de bedoeling van de wetgever. [35]
Eenzelfde formulering wordt gebruikt in Art. 1: 266 BW: de ouder kan het gezag ontnomen worden als hij niet binnen een voor de persoon en ontwikkeling van het kind aanvaardbare termijn de verantwoordelijkheid voor zijn zorg en opvoeding kan dragen. Dit betekent dat in die situatie de verantwoordelijkheid voor zorg en opvoeding door de ouder beëindigd zal worden en de ouder het gezag over zijn kind ontnomen. Het kind zal door een andere primaire verzorger – bij voorkeur een pleegouder – verzorgd en opgevoed moeten worden tenzij de ouder op een voor dit kind tijdige termijn weer in staat is de verantwoordelijkheid voor adequate zorg en opvoeding van zijn kind op zich te nemen.

In de wet HKB van 2015 zijn aldus formuleringen opgenomen die het belang van de ontwikkeling van het kind prioriteit geven boven het recht van de ouder zijn kind op te voeden. Dit is een cruciale wijziging van het Burgerlijk Wetboek ten gunste van de ontwikkelingsmogelijkheden voor ieder kind.
De Wet HKB heeft, middels de artikelen 1:255 en 1:266 BW de kansen voor kinderen in een problematische opvoedingssituatie sterk verbeterd. ’Binnen een voor de persoon en de ontwikkeling van het kind aanvaardbare termijn’ zal een beslissing genomen moeten worden over, respectievelijk, beëindiging van een OTS (Art.1:255 BW) en Beëindiging van het gezag van de ouder over het kind, als de ouder niet binnen de voor de persoon en de ontwikkeling van het kind aanvaardbare termijn de verantwoordelijkheid voor de zorg voor het kind weer op zich kan nemen. (Art. 1:266 BW). Deze twee artikelen willen voorkomen dat het gedepriveerde kind een onbeperkte en ‘eindeloze’ tijd moet leven in een ongunstige opvoedingssituatie.
De zorgvuldig gekozen terminologie in het BW heeft de aanzet gegeven tot het heroverwegen van het idee: De ouder heeft het recht zijn kind op te voeden en het is het beste is om het kind zo lang mogelijk thuis te laten, ook als sprake is van een problematische gezinssituatie.

Het begrip: ‘de aanvaardbare termijn’ voor het nemen van een beslissing over de opvoedingssituatie van het kind heeft geleid tot uiteenlopende interpretaties van ‘de aanvaardbare termijn’. In stukken over dit onderwerp, met name van het NJi, Nederlands Jeugdinstituut,[36] wordt de duur van de ‘aanvaardbare termijn’ ‘opengelaten’. En indicator voor de duur van een aanvaardbare termijn wordt niet vermeld. Er wordt niet gerefereerd aan het ontwikkelingsbelang van het kind bij een zo cruciale beslissing, als het beëindigen van een OTS of een verzoek tot gezagsbeëindiging. Op deze wijze zouden de twee artikelen, 1:255 en 1: 266 BW van weinig nut zijn voor de ontwikkelingsmogelijkheden voor het kind. De twee artikelen in het BW geven juist aan dat bij het nemen van beslissingen de leeftijd en ontwikkelingsstaat van het kind de cruciale factoren zijn voor het nemen van een beslissing over een pedagogische verantwoorde terugplaatsing of een gezagsbeëindiging die het kind ten goede kan komen.

Hoe belangrijk het is om een ‘aanvaardbare termijn‘ vast te stellen bij dergelijke cruciale beslissingen over het leven van een kind, is naar voren gekomen in de resultaten van het PBM-terugplaatsingsonderzoek waarbij zo weinig kinderen, met name baby’s, niet pedagogisch verantwoord teruggeplaatst konden worden.

Deze resultaten van het PBM-terugplaatsingsonderzoek waren niet verwacht. Na consultatie met professor Dr. T. Roseboom, Universiteit Amsterdam,[37] werden de bevindingen begrijpelijk en bleken conform de ontwikkeling van het jonge gedepriveerde kind. [38]

Zoals reeds gezegd, is op basis van de medische, ontwikkelingspsychologische en pedagogische wetenschappen, duidelijk geworden dat in de eerste 1000 dagen van het leven van het kind, en met name ook tijdens de zwangerschap, de basis voor de hersenen wordt gelegd, en daarmee de ontwikkelingsmogelijkheden voor het kind. Met name in deze periode is een adequate zorg en liefde voor het kind van levensbelang.

Om het begrip ’voor de persoon en ontwikkeling van het kind aanvaardbare termijn voor ieder specifiek kind’ te kunnen bepalen blijkt kennis nodig over het ontwikkelingsproces van het kind, met name inzake zijn hersenen.[39] Dit proces is geen geleidelijk proces. Het kind ontwikkelt zich sneller, en in ‘stappen’, naarmate het kind jonger is, met name in de eerste 1000 dagen van zijn leven, inclusief de zwangerschap.

Voor de interpretatie van het begrip ’een voor de persoon en ontwikkeling van kind aanvaardbare termijn’ is kennis nodig over de voorwaarden voor een adequate ontwikkeling van een kind, en de wetenschap dat (de hersenen van) van het kind zich sneller ontwikkelen naarmate het kind jonger is. Het ‘open laten’ en niet vastleggen van de duur van een aanvaardbare termijn voor het nemen van een opvoedingsbesluit, zonder enige indicatie voor de duur van deze termijn in verband met de leeftijd en ontwikkeling van het kind, is belemmerend voor de ontwikkelingsmogelijkheden van het kind.

In een workshop op het congres: ‘Eindevaluatie van de Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen’ d.d. 20-1-2023 werd de volgende stelling ter stemming aangeboden. ‘Naarmate het kind jonger is, is de aanvaardbare termijn langer’. Deze stelling is, op een stem na, door ieder aangenomen.
De uitslag van deze stemming gaat in tegen de wetenschappelijke kennis over de voorwaarden voor de ontwikkeling van de hersenen en de snelle ontwikkeling van het jonge kind.

In het BW kan geen vaste termijn genoemd worden voor beëindiging van een OTS of het uitspre-ken van een gezagsbeëindiging

De ‘aanvaardbare termijn’ kan niet vastgelegd worden in het BW omdat deze termijn bepaald wordt door de ontwikkelingsfase van het kind, met als uitgangspunt: hoe jonger het kind (en hoe meer verwaarloosd), hoe korter de termijn zal moeten zijn, met name in de eerste 1000 dagen van het leven van het kind. Dit betekent dat de duur van de deze termijn niet ‘open’ is. Om de zorgvuldig gekozen terminologie in de twee artikelen in het BW juist toe te passen, is kennis en expertise nodig over de voorwaarden waaronder een kind zich adequaat kan ontwikkelen. Kennis van medische, ontwikkelingspsychologische en pedagogische wetenschappen m.b.t de voorwaarden voor een adequate ontwikkeling van een kind is noodzakelijk, evenals van het diepgaande negatieve effect van huiselijk geweld, mishandeling en miskenning van het kind. (Zie bijvoorbeeld de eerder genoemde onderzoeken van Van Asdonk en van het Verwey Jonker Instituut.)

Als een kind onvoldoende aandacht en zorg krijgt, doet zich de vraag voor: is een uithuisplaatsing nodig. Hoe langer de ongunstige thuissituatie voortduurt, hoe meer schade de ontwikkeling van het kind ondervindt vanwege de onzekerheid over zijn eigenwaarde en de onzekerheid over de vraag op welke manier hij zelf in zijn behoeften zal kunnen voorzien. Hij blijft gericht op het vervullen van zijn eigen behoeften – en dat kan gaan ten koste van anderen. Deze situatie belemmert een adequate ontwikkeling, ook het functioneren op sociaal gebied.

Wil een terugplaatsing bij de ouder een kans van slagen hebben, betekent dit dat een ‘omslag’ plaats moet vinden in de manier van leven en in de omgang van de ouder met zijn kind. Specifieke begeleiding van de zorg en omgang van de ouder met het kind is nodig – met een zichtbaar effect op een voor de ontwikkeling van dit kind aanvaardbare termijn. Zoals gezegd, is deze termijn korter naarmate het kind jonger is omdat verbetering van de ontwikkeling in die periode de meeste kans heeft vanwege de nog flexibiliteit van de hersenen. [40]

In deze periode heeft gebrek aan liefde en zorg niet alleen het snelste een negatief effect op de ontwikkeling van het kind, maar blijkt veelal ook de relatie met de moeder als opvoeder zich nauwelijks positief te kunnen ontwikkelen.[41]

Een beslissing over het ‘open houden’ van een terugplaatsing, heeft nog een ander negatief effect. Als kind, ouder en pleegouder jarenlang in onzekerheid moeten blijven leven over de aard van een op te bouwen relatie heeft het kind geen mogelijkheid emotionele bestaanszekerheid op te bouwen in een relatie met de ouder maar ook moeilijk met de pleegouder.
‘Geen vaste termijn’ betekent niet: de termijn is dus ‘onbeperkt’ in te vullen. Het bepalen van de termijn hangt samen met de leeftijd en de ontwikkeling van het kind, namelijk binnen een voor de persoon en ontwikkeling van dit specifieke kind aanvaardbare termijn. [42] Met name voor 0 à 2 jarigen is het duidelijk dat deze termijn kort moet zijn, en korter naarmate het kind jonger is. De termijn zal ook korter moeten zijn als sprake is van onmacht van de ouder voor het kind te zorgen en sprake is van huiselijk geweld. Voor een baby of eenjarig kind is de termijn van een (half) jaar leven in een problematische opvoedingssituatie feitelijk al te lang omdat zijn hersenen in die periode het meest vervormbaar zijn.

Van der Zon (2020)[43] is van mening dat het ontwikkelingsbelang met name van het jonge kind te weinig wordt behartigd. Zij benoemt enkele onderwerpen.

De beslissing om het pleegkind terug- of over te plaatsen vóórdat een jaar is verstreken. Ook vóórdat een jaar is verstreken kan ‘family-life’ van het kind met zijn pleegouders zijn ontstaan. (p.323
‘Op het besluit van de gezinsvoogd ‘geen verlenging van een uithuisplaatsing’ is maar heel beperkt toezicht. (p.323). Van der Zon verwijst hierbij ook naar Quik-Schuijt (2010.[44]) Ook als de kinderrechter heeft bepaald dat BJZ, Bureau Jeugdzorg (nu: de GI) af moet zien van een terugplaatsing, zijn pleegouders niet zeker of het kind in hun gezin kan blijven wonen als de gezinsvoogd de beschikking van de kinderrechter niet uitvoert. De continuïteit van pleeggezinplaatsing blijft dan voortdurend onzeker. Zij zijn dan afhankelijk van de Raad voor de Kinderbescherming die de uitvoering van de beschikking van de kinderrechter kan toetsten.

Verder:
De gezinsvoogd heeft geen informatieplicht t.o.v. de pleegouders als hij besluit tot beëindiging van een uithuisplaatsing vanwege een terugplaatsing naar de ouder. (Van der Zon, p. 324.)

Na een uithuisplaatsing kan een terugplaatsing bij de ouder een kans van slagen hebben, als de verwaarlozing niet jarenlang heeft geduurd, en de ouder na de uithuisplaatsing een goed contact met het kind heeft onderhouden en de ouder op een korte termijn een ‘omslag’ kan gaan maken in zijn handelen t.o.v. zijn kind.
Specifieke begeleiding van de zorg en omgang van de ouder met het kind is hierbij nodig – met een zichtbaar effect op een voor de ontwikkeling van dit kind aanvaardbare termijn. Als het heel jong uithuisgeplaatste kind geen positieve relatie met zijn ouder heeft kunnen ontwikkelen en daarna jaren moet wachten op een eventuele terugplaatsing, dan heeft hij veelal een gehechtheids- en opvoedingsrelatie met zijn pleegouders ontwikkeld. De kans dat na een afbreking van deze pleeggezinplaatsing een gehechtheids- en opvoedingsrelatie met zijn moeder zal kunnen gaan ontstaan is dan uitermate klein. Hier zijn twee redenen voor.

Voor de relatie met de moeder is geen basis gelegd.
De afbreking van een gehechtheids-en opvoedingsrelatie met de pleegouders is zeer schadelijk voor het kind.

Hoewel omvang van de onderzochte groepen pleegkinderen in het PBM-terugplaatsingsonderzoek klein is, zijn de resultaten – onverwacht – consistent en in overeenstemming met de kennis over het belang van adequate zorg, met name in de eerste twee jaar van het leven.

Het uitstellen van een terugplaatsing, of een beslissing daarover ‘open houden’, heeft nog een ander negatief effect. Als pleegkind, ouder en pleegouder jarenlang in onzekerheid moeten blijven leven over de aard van een op te bouwen relatie met het kind, heeft het kind geen mogelijkheid emotionele bestaanszekerheid op te bouwen in een relatie met een de ouder of een pleegouder. Dit belemmert ook zijn ontwikkeling omdat hij ervaart op zichzelf aangewezen te zijn.

12.6 Invloed van de Jeugdwet op het beschermen van kinderen

In 2015 is de Jeugdwet tot stand gekomen. Deze wet heeft geleid tot een wezenlijk ander jeugdhulpverlenings- en kinderbeschermingsbeleid.
De overheid heeft de financiering en de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de jeugdzorg neergelegd bij de 342 gemeenten. De ministeries Justitie en VWS, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, hebben in 2015 wel miljarden overgedragen aan de gemeenten om jeugdzorg te kunnen bekostigen. Echter, daarna legt de overheid nog ieder jaar de jeugdzorg bezuinigingen op. De gemeenten moeten tot 2027 de jeugdzorg inperken en bezuinigingen met 1,1 miljard euro. In het regeerakkoord is nog een extra structurele bezuiniging opgelegd van 510 miljoen euro, waarbij geen onderscheid is gemaakt tussen jeugdhulp en jeugdbescherming. [45] Vanaf 2027 wil het (demissionaire) kabinet jaarlijks 511 miljoen minder besteden aan jeugdzorg.

Iedere gemeente kan zijn eigen jeugdbeleid – inzake jeugdzorg, kinderbescherming, jeugdreclassering en jeugdgezondheidszorg – bepalen.

In de gemeenten zijn wijkteams opgericht, waarin tenminste een aantal jeugdhulp-professionals zitting hebben.
De gemeenten bepalen zelf welke vormen van jeugdhulp zij willen inkopen bij de nu alleen nog bestaande vrijgevestigde jeugdhulpaanbieders.

Tot 2015 waren vrijwel alle jeugdzorgaanbieders stichtingen, bekostigd door de overheid. Er was geen sprake van winstbejag.
Vóór 2014 was het aantal jeugdzorgaanbieders 120. Na 2014 was het aantal gestegen tot rond de 6000.[46]

De overheid kent de gemeenten financiële steun toe voor de jeugdzorg, maar iedere gemeente bepaalt zelf bij welke jeugdhulpaanbieders aanbesteed zal worden.

Daar de gemeente gevraagde hulp moet financieren, moet de hulpverlener, lid van een wijkteam, de gemeente verzoeken of hij een bepaalde vorm van hulp mag inschakelen. De gemeente betaalt de aanbestede hulp, en ook de overheadkosten van de jeugdhulpaanbieder en de winstmarge die deze jeugdhulpaanbieder in rekening brengt.[47] De marktwerking is ontstaan. De kosten voor jeugdzorg zijn hierdoor zeer gestegen.

De kosten voor de jeugdzorg zijn door dit overheidsbeleid zeer gestegen, niet alleen door de openbare aanbesteding, maar ook door de vele tijd die de hulpverlener moet besteden aan het zoeken naar een geschikte jeugdzorgaanbieder, die de gemeente wil bekostigen. Problemen ontstaan wanneer een gemeente bepaalde vormen van jeugdzorg niet heeft ingekocht.
Opgemerkt zei dat de gemeenten Kinderbescherming duur vinden.

Probleem

Deze gang van zaken, en de nu toegevoegde oneigenlijke taak van gezinsvoogden om passende jeugdzorgaanbieders te vinden, heeft het toch al emotioneel zware werk van gezinsvoogden onaantrekkelijk gemaakt. Honderden gezinsvoogden zijn weggegaan. Er bestaat een groot tekort aan gezinsvoogden, waardoor kinderen lang moeten wachten tot zij een gezinsvoogd toegewezen krijgen of inmiddels aan hun 10^e of 14^e voogd toe zijn. [48]

In Nederland functioneren 15 Gecertificeerde Instellingen voor kinderbescherming. De GI’s worden bekostigd door een groep gemeenten, maar de overheid heeft bepaald dat de tarieven voor het inschakelen van een GI gelijk moeten zijn.

Indien sprake is van een problematisch functionerend gezin, kan de gezinsvoogd uit een wijkteam de gemeente vragen of een onderzoek door de Raad voor de Kinderbescherming uitgevoerd mag worden in verband met de vraag of een kinderbeschermingsmaatregel nodig is. Het onderzoek wordt gefinancierd door de gemeente. Als de kinderrechter een kinderbeschermingsmaatregel uitspreekt, wordt een GI aangewezen, die een gezinsvoogd benoemt. De gezinsvoogd kan zelf de benodigde ondersteuning van het gezin bepalen. Deze ondersteuning wordt door de gemeente bekostigd. Het college van Burgemeester en Wethouders bepalen het beleid. Zij bepalen ook en de aard en het aantal jeugdzorgaanbieders dat zij willen bekostigen. B&W neemt beslissingen inzake de aanvragen voor jeugdhulp.
De gemeenteraad houdt het toezicht op de uitvoering van de jeugdhulp.
Het toezicht op de GI’s wordt uitgevoerd door de Inspectie Gezondheid en Jeugd en de Inspectie Justitie en Veiligheid. Hier is in 2024 aan toegevoegd: de NZA, Nederlandse Zorgautoriteit. [49]

De meningen over de uitvoering van de kinderbescherming zijn zeer negatief, zowel in rapporten als in nieuwsbrieven. De Algemene Rekenkamer vermeldt in haar rapport’: Georganiseerde Onmacht’, April 2023, dat veel tijd besteed moet worden aan het regelen van de benodigde hulp. De Inspecties achtten de uitvoering van de jeugdbescherming niet acceptabel. De overgang van één opdrachtgever naar tientallen gemeentelijke opdrachtgevers in combinatie met de introductie van de marktwerking (bij het inschakelen van hulpverlenende instanties) bracht grote risico’s met zich mee voor de stabiliteit van de jeugdbescherming. De gemeenteraden bleken eigenlijk niet goed te weten wat het werk van een Gecertificeerde Instelling inhield en zij hadden beperkt toezicht op de kwaliteit van de GI’s. Hier doet zich het probleem voor dat de Inspecties feitelijk niet bevoegd zijn toezicht te houden op de gemeenten. ‘Op basis van het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind, IVRK, is Nederland verplicht om kinderen in een kwetsbare positie te beschermen. De wetgever heeft ervoor gekozen deze verplichting bij de gemeenten te leggen. Dit ontslaat de bewindspersonen niet van de verantwoordelijkheid om zich er van te vergewissen dat de voorzieningen voor de uitvoering van de jeugdbescherming toereikend zijn.’ [50]

In een artikel van de Boer & Bruning (2024)[51] worden zorgen uitgesproken over de jeugdbeschermingsketen. Zij vermelden het volgende. Voor gemeenten is het onvoldoende duidelijk welke vormen van hulp precies onder ‘jeugdhulp’ vallen. Hierdoor heeft men geen criterium om een aanvraag voor jeugdhulp af te wijzen… Het blijkt dat veel budget naar (lichte) ambulante jeugdhulp gaat, waarvan in toenemende mate gebruik wordt gemaakt door gezinnen met hogere inkomens… Inmiddels is wel een ‘Handreiking landelijk tarief en bekostiging jeugdbescherming en jeugdreclassering’ beschikbaar.
De Boer en Bruning (2024) stellen ook aan de orde: de ‘doorgeschoten marktwerking’ bij de jeugdhulpaanbieders. (p.101).

In hun rapport: ‘Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd’ geven de inspecties IJ&V en IGJ (2019) aan dat de Gecertificeerde Instellingen voor jeugdbescherming hun taak onvoldoende kunnen uitvoeren. In 2022 lieten de deze inspecties weten dat zij het toezicht op de jeugdbeschermingsketen neer te leggen. Vermeld wordt o.a. dat nog steeds rond de 1.600 kinderen geen, of geen vaste, jeugdbeschermer hebben. [52]

Het gebrek aan gezinsvoogden en het ontbreken van duidelijk jeugdbeleid heeft ook een negatieve weerslag gehad op de resultaten van het PBM-onderzoek naar terugplaatsing van pleegkinderen.
Vóór 2015 had 88% van de pleegkinderen emotionele bestaanszekerheid gekregen door een pedagogisch verantwoorde terugplaatsing bij een ouder of middels een definitief verblijf in een pleeggezin, met (aanvrage voor gezagsbeëindiging).
Nà 1015 was dit percentage slechts 43%.

Een toenemend probleem is ook het gebrek aan pleeggezinnen. De redenen hiervoor zijn reeds duidelijk aan de orde gesteld in het rapport van Van de Bergh uit 2013. [53] De negatieve reacties op het pleegzorgbeleid golden niet zozeer de (bescheiden) dagvergoeding voor de verzorging van een pleegkind (gemiddeld € 25,- per dag), noch het feit dat pleegouders geen salaris ontvangen, maar wel het negeren van de mening van de pleegouders bij problemen van en met het kind, met name na contacten met de ouder. De mening van pleegouders telt niet of nauwelijks mee bij de besluiten van de gezinsvoogd. Als pleegouders willen procederen doen zijn dat niet voor zichzelf maar voor het belang van hun pleegkind. De kosten voor het inschakelen van een advocaat om te kunnen procederen, moeten de pleegouders echter zelf betalen.
Deze situatie is na 2015 verergerd omdat de kinderrechter niet meer de regie heeft over de uitvoering van een kinderbeschermingsmaatregel, maar de gezinsvoogd.
Al jaren neemt het aantal mensen dat zich beschikbaar stelt om een pleegkind in hun gezin op te nemen af, door het gebrek aan erkenning en waardering voor de zorg en aandacht die zij besteden aan het kind dat niet door zijn ouders opgevoed kan worden. De maatschappij doet zichzelf hiermee te kort, terwijl dat niet nodig zou zijn.

In verband met de Jeugdwet is in 2015 ook een Hervormingsagenda opgesteld. De VNG, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, heeft na 8 jaar nog steeds geen overeenstemming bereikt met de overheid, het Ministerie van VWS, over de financiering van de jeugdzorg. In de nieuwsbrief van het NJi d.d. 11-1-2023 wordt hierover vermeld: ‘VWS en de VNG praten nog. Het is niet gelukt overeenstemming te bereiken over de financiering van de jeugdzorg. De VNG denkt nog twee jaar nodig te hebben om ook tot financiële afspraken over de uitvoering van de jeugdzorg te kunnen komen.’ Ook was aangekondigd dat in 2024 de caseload van de gezinsvoogden verlaagd zou worden van 22 à 24 pupillen naar 12 à 14 pupillen. Dit is niet tot stand gebracht.[54] Nieuwsbrief NJi d.d. 3-4-2024: Een commissie van deskundigen gaat het Rijk en de VNG adviseren over de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd. Doel: de jeugdzorg te verbeteren en betaalbaar te houden.

De Jeugdwet heeft het verkrijgen van jeugdhulp zeer gecompliceerd en kostbaar gemaakt. Een eenheid in het kinderbeschermingsbeleid kan niet tot stand komen omdat ieder van de 342 gemeenten zijn eigen visie en beleid kan vormgeven. Ook de criteria voor de te besteden financiën voor jeugdzorg en de aankoop van de vrijgevestigde jeugdzorgaanbieders liggen voor iedere gemeente anders.

Een hulpverlener moet, alvorens met ondersteuning van een gezin te kunnen beginnen, eerst aan de gemeente vragen of hij een bepaalde vorm van hulp mag inzetten. Niet alle aangevraagde hulp wordt door de gemeenten ingewilligd.

Deze inkoop-strategie, door de overheid in 2015 ingezet, heeft geleid tot vertrek van vele hulpverleners en gezinsvoogden en tot lange wachtlijsten voor hulp en – dus – tot toenemende problematiek.

Daarnaast is aan de orde: het gebrek aan waardering en erkenning van de pleegouders. Vóór 2015 werden kinderen op basis van een uithuisplaatsing veelal in een pleeggezin geplaatst. Door gebrek aan de pleeggezinnen is na 2015 de opname van, soms 5 à 8 kinderen in een gezinshuis, geleid door professionals, sterk toegenomen.
De kosten van een gezinshuisplaatsing liggen aanzienlijk hoger dan bij een pleeggezinplaatsing. Daarnaast is het voor een gezinsvoogd moeilijker om beleid te voeren ten aanzien van een kind in een gezinshuis, omdat de gezinshuisouder als professional de gang van zaken in een gezinshuis bepaalt. Voor een uithuisgeplaatst kind is een plaatsing in een gezinshuis te vergelijken met een klein internaat, waar het kind woont met kinderen die ieder een eigen problematiek hebben en de relatie met een gezinshuisouder professioneel van aard is.

Overwegingen voor een kindgericht kinderbeschermingsbeleid

Positie van de pleegouders

Pleegouders zouden gerespecteerd moeten worden als volwaardige opvoeders.
De plaatsing van een gedepriveerd kind bij pleegouders biedt het kind de beste mogelijkheden voor een positieve ontwikkeling als zijn ouders niet bij machte zijn hem een liefdevolle en consistente opvoedingssituatie te bieden.[55]
De plaatsing van een gedepriveerd kind in een pleeggezin is echter juridisch maar ook emotioneel een complex probleem geworden voor alle betrokkenen. In de jeugdwet worden structuren geboden om jeugdzorg beschikbaar te maken, waarbij een vrij overheersend criterium is: met zo min mogelijk kosten voor de gemeenten en de overheid, leidend tot de idee: het kind niet of zo laat mogelijk uit huis te plaatsen, mede omdat de ouder het recht heeft om zijn kind op te voeden. Een ‘uitgestelde’ uithuisplaatsing maakt de ontwikkeling van het kind echter niet beter, maar ook de relatie van het kind met de ouder wordt problematischer. Dit belemmert ook de ontwikkeling van een mogelijk positieve emotionele relatie met de ouder wanneer het kind in een pleeggezin is geplaatst. Voor de ouder is het maatschappelijk, praktisch, maar veelal ook emotioneel moeilijk zijn kind niet meer te mogen opvoeden. Bij een aantal ouders ligt de grondslag bij hun eigen problematiek, ontstaan door de eigen jeugdtrauma’s, die zij uiten door het niet kunnen beheersen van hun negatieve gevoelens, niet weten op welke manier zij een kind adequate zorg en aandacht kunnen geven, of voor zichzelf zoveel aandacht van anderen nodig hebben dat zij het kind ‘vergeten’. Het niet-passende gedrag van de ouder t.ov. hun kind is niet altijd verwijtbaar of strafbaar. Dat betekent echter niet dat dan een kinderbeschermingsmaatregel en een uit huis- en pleeggezin-plaatsing van het kind niet nodig zouden zijn.
Om een emotionele balans te kunnen scheppen in de aard van de relatie van het kind met zijn pleegouders en van het kind met zijn ouder, is het nodig dat een juridisch evenwicht wordt geschapen door ook pleegouders toegang tot de rechter te geven.
Het zou het ontwikkelingsbelang van het kind ten goede komen als pleegouders kunnen procederen terwijl de overheid de kosten voor een advocaat op zich neemt. Pleegouders komen op voor het ontwikkelingsbelang van het kind, niet voor hun eigen belang. Dit is met name aan de orde als het pleegkind lijdt onder de bezoekregeling met de ouder of als een onverantwoord geachte terugplaatsing naar de ouder aan de orde is.

Aandachtspunten voor het te voeren beleid bij pleeggezinnen

Uitgangspunten

Een gehechtheids- en opvoedingsrelatie van het kind met een primaire verzorger – ouder of pleegouder – is de voorwaarde voor een adequate ontwikkeling van het kind.
Een bloedband is geen voorwaarde voor het ontwikkelen van een gehechtheids- en opvoedingsrelatie van het kind met zijn primaire verzorger.
Het afbreken van de gehechtheids- en opvoedingsrelatie van het kind met zijn primaire verzorger brengt ernstige schade toe aan zijn ontwikkeling.
Een onduidelijke en onzekere relatie tussen kind en ouder, of kind en pleegouder, belemmert de ontwikkeling van het kind. Hij weet niet op wie hij kan vertrouwen. Dit tast zijn gevoel van eigenwaarde aan. Het kind leeft in emotionele bestaansonzekerheid.
Wil een kinderbeschermingsmaatregel de ontwikkeling van het kind kunnen beschermen, dan is het van belang dat een kinderrechter de ontwikkeling van het kind en zijn relatie met ouder en met pleegouder langere tijd kan volgen. Het afschaffen van het rouleersysteem voor kinderrechters of een minimale periode vaststellen (bijvoorbeeld 8 à 10 jaar), zou het gedepriveerde kind meer kansen kunnen bieden op een adequate opvoedingssituatie.

Aandachtspunten vóór de uithuisplaatsing

Intensieve begeleiding van ouders bij de zorg en omgang met hun kind. Ouders hebben ondersteuning nodig bij de omgang met hun kind door uitleg te geven over het vaak negatieve gedrag van het kind ten opzichte van de ouder en de ouder te ondersteunen bij het ontwikkelen van een andere omgang met zijn kind. Uitleg aan de ouder over het gedrag van het kind ten opzichte van hem kan de ouder helpen bij het vinden van een andere manier van omgang met het kind.
Zo de begeleiding binnen een half jaar niet leidt tot zichtbare verbetering van de reacties van het kind op de ouder en het kind de zorg en structuur die de ouder biedt, weinig accepteert, zal het kind uit huis en in een pleeggezin geplaatst moeten worden. Een pleeggezin biedt het kind de mogelijkheid een gehechtheids- en opvoedingsrelatie met de pleegouder aan te gaan, nodig voor een goede ontwikkeling.

Aandachtspunten na de uithuisplaatsing

Om te onderzoeken of de ouder na de uithuisplaatsing binnen een voor de persoon en ontwikkeling van het kind aanvaardbare termijn weer voor het kind kan zorgen, is nodig: de inzet van een intensief begeleidingstraject voor de omgang van de ouder met het kind bij de ouder thuis.
Een intensief begeleidingstraject houdt in: wekelijkse begeleide bezoeken van het kind bij de ouder thuis, gericht op verbetering van de interactie ouder-kind en de interactie kind-ouder.
Op een voor ieder specifiek kind aanvaardbare termijn zal de begeleiding moeten leiden tot zichtbare verbetering in de manier waarop het kind adequate zorg en structuur van de ouder accepteert en wederkerigheid is te zien in de interactie. Als dit niet het geval is, dan is een opvoedingsbesluit nodig: permanente plaatsing in een pleeggezin.
Duidelijkheid over de plaats van de pleegouders in het leven van het kind op een voor de persoon en ontwikkeling van het kind adequate termijn. Deze duidelijkheid is nodig voor het kind, de ouder en de pleegouder.

Ondersteuning van pleeggezinplaatsingen

Verplichte ontwikkelingspsychologische en pedagogische scholing voor medewerkers binnen de kinderbescherming, zou de ondersteuning van kind, ouder en pleegouder ten goede komen. De ontwikkeling van kinderen, gedepriveerd van adequate ouderlijke zorg en structuur, kan gerichter ondersteund worden – ten goede van de samenleving.
Wil een kinderbeschermingsmaatregel de ontwikkeling van het kind kunnen beschermen en bevorderen, dan is het behulpzaam als een kinderrechter jarenlang kinderrechter blijft en expertise kan opbouwen over de voorwaarden waaronder een kind zich adequaat kan ontwikkelen. Op deze wijze wordt ook de mogelijkheid geschapen de ontwikkeling van het kind te volgen, en middels beschikkingen, voorwaarden te scheppen waaronder het kind de mogelijkheid krijgt zich adequaat te ontwikkelen, met name bij uithuis- en pleeggezinplaatsingen.

Overweging
Een pleeggezinplaatsing is voor een kind dat niet door zijn ouders opgevoed kan worden, de meest natuurlijke opvoedingssituatie. [56]
De samenleving heeft de taak te zorgen voor adequate opvoedingssituaties voor de kinderen, bij zijn ouders, of, als zij daartoe niet bij machte zijn, bij pleegouders. Een pleeggezin heeft een belangrijke plaats in de samenleving hoewel dit niet altijd onderkend wordt. Het pleeggezin wordt onvoldoende ingeschat op zijn waarde voor een gedepriveerd kind. Pleegouders hebben formeel wel inspraak, maar hun mening kan zonder enig argument ter zijde worden geschoven. Zij hebben veelal geen inbreng in het beleid dat een Gecertificeerde Instelling voor Kinderbescherming bepaalt ten behoeve van kind en ouders. De mening van pleegouders over de ontwikkeling van het kind vormt geen onderdeel van een te formuleren beleid. Beslissingen inzake kind en ouders worden aan de pleegouders door de kinderrechter en gezinsvoogd meegedeeld. Zij kunnen geen beslissingen nemen inzake het kind. Pleegouders worden veelal ook niet of weinig geïnformeerd, inzake een over- of terugplaatsing van het kind.
Pleegouders worden beschouwd als ‘vrijwilligers’, met nauwelijks rechten. Het feit dat zij een gedepriveerd kind deel laten uitmaken van hun gezin en hem liefde en structuur bieden, wordt niet op waarde geschat. Het pleegkind kan ‘family-life’ met de pleegouders ervaren nodig voor een adequate ontwikkeling. In de rechtspraak wordt aan het recht op family-life hoge waarde toegekend, maar in de pleegzorg komt dat pas enigszins tot uitdrukking als de pleegouders een jaar voor een kind hebben gezorgd.

Pleegouderschap zou als een volwaardig bestaan beschouwd moeten worden, met specifieke rechten en plichten. Pleegouders zouden een onbelemmerde toegang moeten krijgen tot de kinderrechter. Ook van der Zon is deze mening toegedaan.
In het rapport van het reflectietraject van familie- en jeugdrechters wordt, onder meer, aanbevolen dat rechtsbijstand voor ouders en voor pleegouders toegankelijk moet worden gemaakt in zaken waarin om een OTS, ondertoezichtstelling, een Machtiging uithuisplaatsing of Gezagsbeëindiging wordt verzocht.[57]
(Pleeg-)kinderen zijn procesonbekwaam en worden vertegenwoordigd door hun ouders. Beoordeeld moet worden of het recht van de ouder op omgang met zijn kind in het belang van het kind is. [58] Ook in dit verband is het van belang dat pleegouders toegang krijgen tot de kinderrechter als zij zien dat het pleegkind problemen heeft bij of na een bezoek aan zijn ouder.

Verbetering van de positie van pleegouders, en erkenning van de waardevolle bijdrage die zij de maatschappij leveren, zou meer mensen doen overwegen een kind in hun gezin op te nemen, als hun ouders niet voldoende opvoedingsvaardigheden bezitten.

Van der Zon (2020)[59] stelt het volgende over de positie van de pleegouders; pleegouders mogen geen beslissingen nemen over het pleegkind, hoewel zij dagelijks voor hem zorgen. Zij acht dit niet passend.
Dit probleem is ook opgemerkt door de Staatscommissie Herijking Ouderschap (2016). Deze commissie stelt voor om gedeeltelijke gezagsoverdracht naar pleegouders mogelijk te maken nadat zij minimaal een jaar voor het pleegkind hebben gezorgd.
Deze gedeeltelijke gezagsoverdracht zou het voor vele mensen aantrekkelijk kunnen maken om voor een gedepriveerd kind te kunnen zorgen: het geeft hen de mogelijkheid om problemen met het kind aan de orde te stellen zonder dat dit tot gevolg kan hebben dat het kind direct wordt overgeplaatst.

In 2024 is bij de overheid nog geen aandacht voor de zwakke positie van pleegouders waardoor een adequate (en goed betaalbare) vorm van een opvoedingssituatie voor het gedepriveerde kind te weinig beschikbaar is.

Voetnoten:
[34]      Van der Zon, K.A.M. (2020). Pleegrechten voor kinderen. Boomjuridisch. p.321.
[35]      Van der Zon, K.A.M. (2020). Pleegrechten voor kinderen. Boomjuridisch. p.19.
[36]      Zie, bijvoorbeeld, de berichtgeving hierover in de Nieuwsbrieven van het NJi, Nederlands Jeugdinstituut, ‘Nieuws uit het Jeugdveld’.
[37]      Prof.T Roseboom is hoogleraar Vroege Ontwikkeling en Gezondheid aan de Universiteit van Amsterdam en directeur van het onderzoeksinstituut Amsterdam Reproduction and Development van het Amsterdam UMC.
[38]      Prof.Dr.T.Roseboom heeft toen het voorwoord voor het rapport over het PBM-onderzoek naar terugplaatsing van pleegkinderen van 0-11 jaar, geschreven.
[39]      Zie de literatuur m.n. van Roseboom en van Hunnius & Van Elk, bij noot 25.
[40]      Na de geboorte van het kind wegen zijn hersenen 400 gram. Als hij een jaar oud is, is het gewicht 1000 gram. Een volgroeid brein weegt ongeveer 1400 gram. Hunnius, S. & Van Elk, M. (2021). Het babybrein. Amsterdam: Prometheus. (Zie ook Hst. 1.)
[41]      Ten aanzien van de relatie met de vader is dit niet het geval als de relatie met de moeder kort heeft geduurd, het kind met de vader geen negatieve ervaringen heeft gehad en de vader een positief contact met zijn kind heeft onderhouden. (Zie Hst. 5.)
[42]      Huijer, J. & Weijers, I. (2016). De aanvaardbare termijn in jeugdbeschermingszaken. In: FJR Jrg 38, nr.7/8, pp.164-169.
Huijer, J. (2022). Hereniging versus stabiliteit. In: FJR Jrg 44, nr.1, p.1.
[43]      Van der Zon, K.A.M. (2020). Pleegrechten voor kinderen. Boomjuridisch.
[44]      Quik-Schuijt, N. (2010). Het juridisch kader van een pleeggezinplaatsing. In: Van den Bergh, P.M. & Weterings, A.M. (Red.) Pleegzorg in perspectief. Assen: Van Gorcum. Hst.8. p. 128-129.
[45]      De door Kamerlid, Lisa Westerveld (GroenLinks-PvdA) ingediende motie de aangekondigde bezuinigingen op de jeugdzorg te schrappen, is door de Tweede kamer op 6-2-2024 verworpen. (Nieuws uit het Jeugdveld, NJi. Nederlands Jeugdinstituut, d.d. 7-2-2024.
[46]      Spanjers, J. & Smolenaars, M. (2024). Jeugdzorg in het rood. Follow The Money, d.d. 7-2-2024.
[47]      Dit is de reden waarom, bijvoorbeeld, een pleegzorgaanbieder in het Noorden van het land, een hoger bedrag vraagt voor de inzet en begeleiding van een pleeggezin dan in het Zuiden.
[48]      Dergelijke informatie is ook te vinden in de rapportages van de Advieszaken die bij het Expertisecentrum Kind in de Pleegzorg binnen komen.
[49]      Informatie van het Ministerie VWS, maart 2024.
[50]      Algemene Rekenkamer (2023): Georganiseerde Onmacht. Den Haag, p.p. 4 t/m 10; en 21 t/m 25.
[51]      De Boer, R. & Bruning, M.R. (2024). Jeugdhulp en jeugdbescherming: What is new? In: FJR, Jrg 46, nr. 4, April 2024. p. p.94-103.
[52]      Expertisecentrum Kind in de Pleegzorg, Adviespraktijk Weterings. Vele kinderen hebben hun 10^e of 14^e gezinsvoogd.
Na 2015 zijn honderden gezinsvoogden vertrokken vanwege de opgelegde bezuinigingen. Dit heeft, o.a., consequenties gehad voor het beleid van GI’s – zoals ook bleek in het PBM-terugplaatsingsonderzoek van pleegkinderen.
[53]      Van den Bergh, P.M. (2013). Pleegouders, een investering waard. Amsterdam: Dickhoff Design.
[54]      Mondelinge informatie van een GI.
[55]      Zie ook: K.A.M.van der Zon (2020). Pleegrechten voor kinderen’. Boomjuridisch, p. 17. ‘Uit verschillende studies komt een voorkeur naar voren om kinderen na de uithuisplaatsing in een pleeggezin te plaatsen’.
[56]      Van der Zon, K.A.M. (2020). Pleegrechten voor kinderen. Boomjuridisch. ‘In verschillende studies komt een voorkeur naar voren om na een uithuisplaatsing het kind in een pleeggezin te plaatsen.
[57]      De Boer, R. & Bruning, M.R. (2024). Jeugdhulp en jeugdbescherming: what is new? In: FJR, Jrg. 46, nr. 4, p. 98.
[58]      Van der Zon. K.A.M. (2020). Pleegrechten voor kinderen. Boomjuridisch, p.148.
[59]      Van der Zon, K.A.M. (2020). Pleegrechten voor kinderen. Boomjuridisch, p. 14.